Seção 2
NATUREZA, PRESSUPOSTOS E DESENVOLVIMENTO DA DOMINAÇÃO BUROCRÁTICA
o funcionamento específico da burocracia moderna. - A posição do funcionário.
- Pressupostos e fenômenos concomitantes da burocratização: 1) na área financeira e na
da economia monetária, 2) desdobramento quantitativo das tarefas administrativas,
3) transformações qualitativas destas, 4) superioridade técnica da organização burocrática,
5) concentração dos meios administrativos, 6) nivelamento das diferenças sociais.
- Caráter permanente do aparato burocrático. - Conseqüências econômicas e sociais
da burocratização. - Posição de poder da burocracia. - Processo de desenvolvimento
da estrutura de dominação racional burocrática. - "Racionalização" da formação e
educação.
O funcionamento específico do funcionalismo moderno manifesta-se da
forma seguinte:
L Rege o princípio das competências oficiais fixas, ordenadas, de forma
geral, mediante regras: leis ou regulamentos administrativos, isto é: 1) existe uma
distribuição fixa das atividades regularmente necessárias para realizar os fins do
complexo burocraticamente dominado, como deveres oficiais; 2) os poderes de
mando, necessários para cumprir estes deveres, estão também fixamente
distribuídos, e os meios coativos (físicos, sacros ou outros) que eventualmente
podem empregar estão também fixamente delimitados por regras; 3) para o
cumprimento regular e contínuo dos deveres assim distribuídos e o exercício dos
direitos correspondentes criam-se providências planejadas, contratando pessoas
com qualificação regulamentada de forma geral.
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Estes três fatores constituem, na dominação baseada no direito público, a
existência de uma autoridade burocrática, e na dominação da economia privada,
a de uma "empresa" burocrática. Nesse sentido, essa instituição dentro das comunidades
políticas e eclesiásticas somente chega a estar plenamente desenvolvida
no Estado moderno e, dentro da economia privada, somente nas formas mais
avançadas do capitalismo. Mesmo em formações políticas tão extensas quanto as
do antigo Oriente, bem como nos reinos de conquistadores germânicos e mongóis
e em muitas formações estatais feudais, autoridades contínuas com competência
fixa não constituem a regra, mas a exceção. Nelas, precisamente as medidas mais
importantes o soberano manda realizar por homens de confiança pessoal, comensais
ou servidores da Corte, com autorizações e encargos temporários estabelecidos
para o caso concreto, e não fixamente delimitados.
II. Rege o princípio da hierarquia de cargos e da seqüência de instâncias,
isto é, um sistema fixamente regulamentado de mando e subordinação das autoridades,
com fiscalização das inferiores pelas superiores - sistema que oferece,
ao mesmo tempo, ao dominado a possibilidade fixamente regulamentada de apelar
de uma autoridade inferior à instância superior desta. Quando o tipo está
plenamente desenvolvido, essa hierarquia de cargos está monocraticamente organizada.
O princípio da seqüência de instâncias hierárquica é encontrado tanto
em formações estatais e eclesiásticas quanto em todas as demais formações burocráticas,
como, por exemplo, grandes organizações de partido e grandes empresas
privadas, podendo-se também chamar ou não "autoridades" as instâncias privadas
destas. Mas, quando está plenamente realizado o princípio de "competências",
a subordinação hierárquica, pelo menos nos cargos públicos, não equivale
à autorização da instância "superior" para encarregar-se simplesmente dos assuntos
das "inferiores". O contrário constitui a regra, e, por isso, no caso de ficar
vago um cargo estabelecido, sua preocupação é inevitável.
III. A administração moderna baseia-se em documentos (atas), cujo original
ou rascunho se guarda, e em um quadro de funcionários subalternos e escrivães
de todas as espécies. O conjunto dos funcionários que trabalham numa instituição
administrativa e também o aparato correspondente de objetos e documentos
constituem um "escritório". A moderna organização administrativa separa, por
princípio, o escritório da moradia privada, distinguindo em geral a atividade
oficial, como área especial, da esfera da vida privada, e os recursos monetários e
outros meios oficiais da propriedade privada do funcionário. Esta é uma situação
que por toda parte é produto de um longo desenvolvimento. Hoje a encontramos
tanto nas empresas públicas quanto naquelas da economia privada, estendendose
nestas últimas, também, ao empresário dirigente. Escritório e residência, correspondência
comercial e privada, patrimônio da empresa e privado estão, em princípio,
separados, e isto tanto mais quanto mais conseqüentemente se impôs o
tipo moderno da gestão comercial - os primeiros passos encontramos já na Idade
Média. Como qualidade especial do empresário moderno, pode-se constatar,
portanto, o fato de ele atuar como "primeiro funcionário" de sua empresa, do
mesmo modo que o soberano de um Estado modema especificamente burocrático
referia-se a si como "primeiro servidor" deste. A idéia de considerar a atividade
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de escritório estatal e a da economia privada algo diferente em sua essência é
própria da Europa continental e, em contraste, totalmente alheia aos americanos.
IV. A atividade oficial, pelo menos toda atividade oficial especializada - e
esta é o especificamente moderno -, pressupõe, em regra, uma intensa instrução
na matéria. Também isso se aplica, cada vez mais, aos dirigentes e empregados
modernos das empresas da economia privada, do mesmo modo que aos funcionários
estatais.
V. Quando o cargo está plenamente desenvolvido, a atividade oficial requer
o emprego da plena força de trabalho do funcionário, independentemente da
circunstância de que o tempo de trabalho obrigatório no escritório pode estar
fixamente delimitado. Esta situação, como caso normal, é também produto de um
longo desenvolvimento, tanto nos cargos públicos quanto naqueles da economia
privada. O caso normal era antigamente, ao contrário, a realização "acessória"
dessas atividades.
VI. A administração dos funcionários realiza-se de acordo com regras gerais,
mais ou menos fixas e mais ou menos abrangentes, que podem ser aprendidas.
O conhecimento destas regras constitui, por isso, uma arte especial (conhecimentos
jurídicos, administrativos, contábeis) que é posse dos funcionários.
A vinculação da administração moderna a regras está tão profundamente
arraigada na natureza desta que a teoria científica moderna supõe, por exemplo,
que a autorização, concedida legalmente a uma instituição pública, a regulamentar
determinados assuntos mediante suas disposições não implica o direito desta
de regulamentar, mediante ordens específicas, cada caso especial, mas somente a
regulamentação num nível abstrato - contraste extremo, como ainda veremos,
com o tipo de regulamentação que predomina, por exemplo, no patriarcalismo e
que ordena todas as relações não estabelecidas na tradição sagrada, mediante
privilégios individuais e concessão de graça.
Para a posição interna e externa dos funcionários, tudo isto tem as conseqüências
seguintes:
I. O cargo é profissão. Isto se manifesta, em primeiro lugar, na exigência de
uma formação fixamente prescrita, que na maioria dos casos requer o emprego
da plena força de trabalho por um período prolongado, e em exames específicos
prescritos, de forma geral, como pressupostos da nomeação. Além disso, manifesta-
se no caráter de dever do cargo do funcionário, caráter que determina, da
forma seguinte, a estrutura interna de suas relações: a ocupação de um cargo,
juridicamente e de fato, não é considerada equivalente à posse de uma fonte de
rendas ou emolumentos explorável em troca do cumprimento de determinados
deveres - como era o caso, em regra, na Idade Média, e muitas vezes até em
tempos mais recentes -, nem uma troca normal, remunerada, de determinados
serviços, como ocorre no caso do livre contrato de trabalho. Mas sim, ao contrário,
a ocupação de um cargo, também na economia privada, é considerada equivalente
à aceitação de um específico dever de fidelidade ao cargo, em troca de
uma existência assegurada. Decisivo para o caráter específico da fidelidade ao
cargo moderna é o fato de que ela, em seu tipo puro, não estabelece - como
ocorre, por exemplo, na relação de dominação feudal ou patrimonial - uma
relação com uma pessoa, à maneira da fidelidade de um vassalo ou discípulo,
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mas se destina a uma finalidade impessoal, objetiva. Atrás desta finalidade objetiva
costumam encontrar-se, naturalmente, para transfigurá-la ideologicamente e
como sucedâneo do senhor pessoal mundano ou supramundano, "idéias de valores
culturais", imaginadas para serem realizadas numa comunidade: "Estado", "igreja",
"comunidade", "partido", "empresa". O funcionário político, por exemplo,
pelo menos no Estado moderno plenamente desenvolvido, não é considerado
um servidor pessoal de um soberano. Também o bispo, o sacerdote, o pregador
deixaram de ser, hoje em dia, o que eram nos tempos cristãos primitivos: o portador
de um carisma puramente pessoal, cujos bens de salvação supramundanos
dispensa, por encargo daquele senhor e, em princípio, somente responsável diante
deste, a toda pessoa que lhe parece digna e aspira a estes bens. Mas sim, ao
contrário, apesar da subsistência parcial da antiga teoria, ele veio a ser um funcionário
a serviço de uma finalidade objetiva, que na "igreja" atual foi ao mesmo
tempo objetivada e ideologicamente transfigurada.
II. A posição pessoa/do funcionário assume, nessas condições, a seguinte forma:
1) Também o funcionário moderno, seja o público, seja o privado, aspira
sempre à estima social "estamental", especificamente alta, por parte dos dominados,
e quase sempre desfruta desta. Sua posição social está garantida por prescrições
referentes à ordem hierárquica e, no caso dos funcionários políticos, por
disposições penais especiais relativas a "ofensas a funcionários", "desprestígio"
de autoridades estatais e eclesiásticas, etc. A posição social efetiva dos funcionários
é mais alta, em regra, em países de cultura antiga, onde existe grande necessidade
de uma administração especificamente instruída, havendo, ao mesmo tempo,
uma diferenciação social forte e estável e recrutando-se a maioria dos funcionários,
em virtude da distribuição do poder social ou do alto custo da instrução
específica prescrita e das convenções estamentais compromissórias, das camadas
social e economicamente privilegiadas. A influência dos certificados de formação,
a ser examinada noutro lugar, a cuja posse costuma estar vinculada a qualificação
para exercer um cargo, aumenta, como é natural, a importância do elemento
"estamental" na posição social dos funcionários. Este elemento encontra
em alguns casos - assim, no exército alemão - um reconhecimento expresso,
impressionante, no regulamento de que a admissão ao grupo dos candidatos à
carreira de funcionário público depende do consentimento ("eleição") por parte
do corpo dos funcionários nomeados (oficiais). Fenômenos semelhantes, favoráveis
ao isolamento do funcionalismo, à maneira de uma corporação, surgem tipicamente
na base do funcionalismo patrimonial, especialmente o de prebendados,
do passado. Tentativas de fazê-lo ressurgir em forma modificada não são raras no
funcionalismo moderno, tendo certa importância, por exemplo, nas reivindicações
dos funcionários especializados fortemente proletarizados Ctretj element)
durante a Revolução Russa (de 1905).
Os funcionários costumam encontrar pouca estima social particularmente
onde - como ocorre freqüentemente em territórios recém-colonizados -, em
virtude das extensas possibilidades aquisitivas e da grande instabilidade das camadas
sociais, estão muito pouco desenvolvidas tanto a necessidade de uma
administração especificamente instruída quanto a dominação de convenções
estamentais. Assim, particularmente nos Estados Unidos.
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2) O tipo puro do funcionário burocrático é nomeado por uma instância
superior. Um funcionário eleito pelos dominados deixa de ser uma figura puramente
burocrática. Naturalmente, a existência formal de uma eleição não significa,
necessariamente, que atrás desta não se esconda uma nomeação: dentro do
Estado, esta é, sobretudo, efetuada pelos chefes de partido. Se ocorre ou não,
não depende das disposições do direito público, mas da forma em que funcionam
os mecanismos dos partidos, os quais, onde estão firmemente organizados,
podem transformar a eleição formalmente livre numa mera aclamação de
um candidato designado pelo chefe de partido ou, o que ocorre regularmente,
numa luta, realizada segundo determinadas regras, pelos votos em favor de um
dos dois candidatos designados. Em todas as circunstâncias, porém, a nomeação
dos funcionários mediante uma eleição por parte dos dominados modifica o rigor
da subordinação hierárquica. Um funcionário nomeado mediante a eleição dos
dominados, diante dos funcionários superiores na seqüêncía das instâncias, ocupa
sempre, em princípio, uma posição autônoma, pois esta não se deriva "de
cima", mas sim "de baixo", ou pelo menos não lhe foi proporcionada pela instância
superior da hierarquia oficial, mas sim pelos poderosos de seu partido, que
também determinam sua futura carreira. Em sua carreira, ele não depende, ou
pelo menos não em primeiro lugar, de seus superiores dentro do serviço administrativo.
O funcionário não-eleito, mas nomeado por um senhor, costuma funcionar,
do ponto de vista puramente técnico, com maior exatidão, porque, sendo
iguais as demais circunstâncias, é mais provável que qualidades e aspectos puramente
técnicos determinem sua seleção e futura carreira. Os dominados, como
leigos, somente podem julgar o grau de qualificação técnica de um candidato a
um cargo pelas experiências feitas com ele, isto é, posteriormente. Sobretudo os
partidos, como corresponde à sua natureza, costumam considerar decisivos não
aspectos técnicos, mas os serviços fiéis prestados ao chefe de partido, em toda
espécie de nomeação de funcionários mediante eleição - seja na designação
para a lista de candidatos, por parte do chefe de partido, de funcionários a serem
eleitos de modo formalmente livre, seja na nomeação livre por parte do chefe
que, por sua vez, foi eleito. No entanto, o contraste é relativo, pois acontece algo
essencialmente igual onde monarcas legítimos e seus subordinados nomeiam os
funcionários; porém, neste caso, é mais difícil controlar as influências exercidas
pelas relações de fidelidade. Onde é ou vem a ser grande a necessidade de uma
administração tecnicamente instruída, como agora também nos Estados Unidos, e
onde os membros dos partidos têm que contar com uma "opinião pública" intelectualmente
muito desenvolvida e livremente manifesta (opinião que, no entanto,
falta nos Estados Unidos em todos os lugares onde o elemento imigrante das
cidades funciona como mera "massa de votos"), a nomeação de funcionários nãoqualificados
limita-se ao partido vencedor nas eleições, e isto particularmente,
como é natural, quando os funcionários são nomeados pelo chefe. Por isso, a
eleição popular não apenas do chefe administrativo, como também de seus funcionários
subordinados, além de debilitar a dependência hierárquica, costuma
ameaçar fortemente, pelo menos em corpos administrativos grandes e difíceis de
controlar, a qualificação técnica dos funcionários e o funcionamento preciso do
mecanismo burocrático. Eram notórias, nos Estados Unidos, a qualificação e a
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integridade superiores dos juízes federais nomeados pelo presidente, em comparação
aos juízes eleitos, embora ambos os tipos de funcionários fossem selecionados,
em primeiro lugar, segundo considerações ligadas a partidos. Ao contrário,
as grandes transformações, reivindicadas pelos reformistas, da administração
municipal das grandes cidades partiram, nos Estados Unidos, em sua grande maioria,
de mayors eleitos que trabalhavam com um aparato de funcionários por eles
nomeado - isto é, de modo "cesarista". A eficiência do "cesarismo", que muitas
vezes se desenvolve a partir da democracia, como forma de organização da dominação,
fundamenta-se, do ponto de vista técnico, na posição do "césar" como
homem de confiança das massas (do exército ou dos cidadãos), livre e desvinculado
da tradição, e precisamente por isso, como chefe ilimitado de um quadro de
oficiais e funcionários altamente qualificados, selecionados por ele mesmo com
toda liberdade e sem consideração pela tradição e por outros compromissos. Mas
esta "dominação do gênio pessoal" está em contradição com o princípio formalmente
"democrático" do funcionalismo eletivo em todos os níveis.
3) Existe, em geral, pelo menos nas formações burocráticas públicas e nas
afins, mas também cada vez mais em outras formações, a vitaliciedade do cargo,
que é considerada a regra efetiva mesmo onde há demissões ou reconfirmações
periódicas. Também, na empresa privada, isto costuma caracterizar o funcionário,
em oposição ao trabalhador. Mas esta vitaliciedade jurídica e efetiva não constitui,
como em muitas formas de dominação do passado, um "direito de posse" do
funcionário, em relação ao cargo. Mas, onde surgiram garantias jurídicas contra o
afastamento do cargo ou a transferência para outro, arbitrariamente realizados como,
entre nós, para todos os funcionários judiciais e também, em extensão
crescente, para os administrativos -, estas têm unicamente o fim de oferecer
uma garantia do cumprimento rigorosamente objetivo, isenta de considerações
pessoais, dos deveres específicos do cargo em questão. Dentro da burocracia, a
extensão da "independência" conferida por aquelas garantias jurídicas é, raras
vezes, fonte de um aumento da estima convencional do funcionário assim assegurado.
Quase sempre, ocorre o contrário, especialmente em comunidades de
cultura antiga e diferenciação social, pois quanto mais rigorosa é a sujeição à
arbitrariedade do senhor, tanto melhor garante ela a conservação do estilo senhorial
convencional da condução da vida, e por isso pode aumentar a estima convencional
dos funcionários, precisamente em conseqüência da ausência daquelas
garantias jurídicas, do mesmo modo que aumentou, na Idade Média, a estima dos
ministeriais à custa dos livres, e a do juiz real à custa do juiz popular. Entre nós,
o oficial e o funcionário administrativo podem ser afastados do cargo, em parte,
em qualquer momento, e, em parte, com maior facilidade do que o juiz "independente",
que nem mesmo pela ofensa mais grossa, por exemplo, do "código de
honra" ou de convenções sociais do "salão" perderá seu cargo. Mas, precisamente
por isso, o "nível social" do juiz, sendo iguais as demais circunstâncias, é, do
ponto de vista daquela camada senhorial, mais baixo do que o daqueles funcionários
cuja maior dependência do senhor constitui uma garantia mais firme de
uma condução da vida "socialmente" adequada. Como é natural, a média dos
próprios funcionários aspira a um "direito de funcionários", que, além de garantir
a segurança material na velhice, aumente também as garantias contra a demissão
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arbitrária do cargo. No entanto, esta aspiração tem seus limites. Um desenvolvimento
muito acentuado do "direito ao cargo" naturalmente dificulta a ocupação
dos cargos, segundo critérios técnicos, além de diminuir as oportunidades de
ascensão de candidatos aplicados. Esta circunstância e, sobretudo, a tendência a
preferir a dependência de seus iguais àquela dos dominados socialmente inferiores
trazem consigo que os funcionários, em geral, não sentem como algo opressivo
a dependência "de cima". O atual movimento conservador entre os clérigos de
Baden, motivado pelo medo da suposta separação iminente entre Estado e "Igreja",
apresenta-se abertamente como condicionado pelo desejo de não se transformar
"do senhor da paróquia no servidor dela".
4) O funcionário costuma receber uma remuneração, em forma de um salário
quase sempre fixo, e assistência' para a velhice, em forma de uma pensão.
O salário não se calcula, em princípio, segundo o rendimento, mas segundo considerações
"estamentais", isto é, a natureza das funções (o "nível") e, além disso,
eventualmente, segundo o tempo de serviço. A segurança relativamente alta da
subsistência do funcionário e também a recompensa que representa a estima
social fazem com que, em países que deixaram de oferecer oportunidades aquisitivas
coloniais, os cargos públicos sejam muito concorridos, o que permite salários
relativamente baixos na maioria dos cargos.
5) O funcionário, de acordo com a ordem hierárquica das autoridades, percorre
uma carreira, dos cargos inferiores, menos importantes e menos bem pagos,
até os superiores. A média dos funcionários, como é natural, aspira a uma
fixação relativamente mecânica das condições de ascensão, se não nos próprios
cargos, pelo menos nos níveis salariais, segundo o tempo de serviço. Eventualmente,
num sistema muito desenvolvido de exames específicos, toma-se em consideração
a nota deste exame, a qual constitui, de fato, em alguns lugares, um
character indelebi/is, vitaliciamente vigente, do funcionário. Em conexão com o
pretendido fortalecimento do direito ao cargo e com a tendência crescente à
organização estamental e segurança econômica dos funcionários, este desenvolvimento
tende a tratar os cargos como "prebendas" dos qualificados por diplomas.
A necessidade de tomar em consideração a qualificação pessoal e intelectual geral,
independentemente da qualidade muitas vezes subalterna do diploma de formação
técnica, conduziu, precisamente no caso dos cargos políticos mais altos, particularmente
os de "ministro", à nomeação independente, em princípio, de diplomas.
Os pressupostos sociais e econômicos desta forma modema do cargo são
os seguintes:
1) Desenvolvimento da economia monetária, na medida em que os funcionários,
como ocorre hoje na maioria dos casos, recebem sua remuneração em
dinheiro. Esta é de grande importância para os hábitos gerais da burocracia, mas
de modo algum é o único fator decisivo para sua existência. Os exemplos históricos
quantitativamente mais importantes de um burocratismo claramente desenvolvido
até certo grau são os seguintes: a) o Egito na época do Novo Império,
porém com tendências fortemente patrimoniais; b) o principado romano tardio,
mas especialmente a monarquia diocleciana e a forma estatal bizantina, desenvolvidas
a partir deste, porém com fortes tendências feudais e patrimoniais;
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c) a Igreja Católica Romana, crescentemente desde o fim do século XIII; d) a China,
desde os tempos de Shi Hoang Ti até o presente, porém com forte tendência patrimonial
e prebendal; e) de forma cada vez mais pura, o Estado europeu moderno
e crescentemente todas as corporações públicas, desde o desenvolvimento do
absolutismo principesco; f) a grande empresa capitalista moderna, e isto tanto
mais quanto maior e mais complicada esta fica. O modelo histórico de todas as
burocracias posteriores - o Novo Império no Egito - é, ao mesmo tempo, um
dos mais grandiosos exemplos de uma organização baseada numa economia nãomonetária.
No entanto, esta coincidência explica-se por condições especiais, pois,
em geral, precisamente as consideráveis restrições que se devem fazer, ao incluir
aquelas formações no burocratismo, estão condicionadas pela economia nãomonetária.
Certo grau de desenvolvimento de uma economia monetária é o pressuposto
normal, senão para a criação, pelo menos para a subsistência inalterada
das administrações puramente burocráticas, pois sem ela, como mostra a experiência
histórica, dificilmente pode ser evitado que a estrutura burocrática mude fortemente
em sua natureza interna ou até seja substituída por outra. Já a atribuição
de emolumentos fixos em espécie, a partir das reservas nos armazéns do
senhor ou de suas receitas em espécie correntes, tal como reinou durante milhares
de anos no Egito e na China e também desempenhava um papel importante
na monarquia romana tardia e por outra parte, significa, facilmente, o primeiro
passo em direção à apropriação das fontes tributárias e de seu desfrute, como
propriedade privada, por parte dos funcionários. Os emolumentos em espécie
protegem o funcionário contra as oscilações, freqüentemente muito bruscas, do
poder aquisitivo do dinheiro. Mas quando as receitas baseadas em impostos pagos
em espécie entram irregularmente, o que ocorre sempre, num sistema tributário
deste tipo, o funcionário, autorizado ou não, ao diminuir o poder senhorial
dirige-se diretamente aos contribuintes de seu âmbito de poder. Surge, então, a
idéia de proteger o funcionário contra aquelas oscilações, mediante a modificação
ou transferência das contribuições - e, com isto, do poder tributário - ou
mediante a cessão de terras aproveitáveis, pertencentes ao senhor, para o uso
pessoal do funcionário, e todo poder central não rigorosamente organizado tende
a seguir este caminho, voluntariamente ou forçado pelos funcionários. Isto
pode realizar-se de tal modo que o funcionário fique com o equivalente de sua
pretensão salarial e entregue o excedente ou - já que esta prática encerra certas
tentações e, por isso, quase sempre acaba em resultados insatisfatórios para o senhor
- de tal modo que o funcionário tenha "obrigações fixas", como aconteceu muitas
vezes nos inícios do funcionalismo alemão e, em maior escala, em todas as satrapias
do Oriente: o funcionário entrega uma quantia fixa e fica com o excedente.
Neste caso, sua situação econõmica é quase igual àquela de um empresário
que trabalha com meios de produção arrendados, e às vezes existem relações
regulares de arrendamento de cargos, até com cessão pelo maior lance. Na esfera
da economia privada, a transformação do regime de vilicos numa relação de arrendamento
é um dos mais importantes dos numerosos exemplos. Dessa maneira,
o senhor pode, sobretudo, descarregar no funcionário arrendatário, especificamente
naquele com "obrigações fixas", o trabalho de transformar as receitas em
espécie em dinheiro. Assim, manifestamente, ocorreu com alguns sátrapas orien206
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tais da Antiguidade. Particularmente, o arrendamento da arrecadação de impostos,
em vez de sua realização pelo governo, servia para este fim. Daí resulta,
sobretudo, a possibilidade de um progresso muito importante na organização
financeira, em direção ao sistema de orçamento, isto é: em vez do "viver ao deusdará",
típico de todas as fases primitivas de administração pública com suas receitas
imprevisíveis, pode-se estabelecer um orçamento fixo das receitas e, conseqüentemente,
também das despesas. Por outro lado, renuncia-se, neste caso, ao
controle e ao pleno aproveitamento da capacidade tributária em benefício do
senhor, e, dependendo do grau de liberdade concedida ao funcionário ou arrendatário
de cargo ou de impostos, a conservação desta capacidade pode estar
ameaçada por uma exploração desconsiderada, porque um capitalista não tem
nela um interesse tão duradouro quanto o senhor. Contra este perigo, este último
procura proteger-se mediante regulamentos. Por isso, a forma do arrendamento
ou da transferência dos tributos pode ser muito diversa, e, dependendo da relação
de força entre o senhor e o arrendatário, pode impor-se ou o interesse do
último na livre exploração da capacidade tributária dos dominados ou o interesse
do senhor na continuidade desta capacidade. Essencialmente na ação conjunta e
contrária dos seguintes motivos, já mencionados (eliminação da oscilação das
receitas, possibilidade de um orçamento, garantia da capacidade tributária dos
súditos mediante a proteção contra a exploração desmesurada, controle das receitas
do arrendatário com o fim da apropriação do máximo possível por parte do
Estado), fundamenta-se, por exemplo, a forma do sistema de arrendamento de
impostos no reino ptolemaico, sistema em que o arrendatário continua sendo,
como na antiga Grécia e em Roma, um capitalista privado, realizando-se, porém,
a arrecadação dos impostos de modo burocrático e sob controle estatal e consistindo
o lucro do arrendatário somente numa participação nos eventuais excedentes
de seu arrendamento, que na verdade é uma quantia de garantia, e seu risco,
na possibilidade de as receitas tributárias ficarem inferiores àquela quantia.
A concepção puramente econômica do cargo como fonte de renda privada
do funcionário, quando o senhor chega a precisar não apenas de receitas correntes
mas de capital em forma de dinheiro - por exemplo, para guerras ou para
pagar dívidas - pode também conduzir diretamente à compra do cargo, tal como
existiu como instituição regular precisamente nos Estados da Época Moderna,
como no Estado Pontífico, na França e na Inglaterra - e isto tanto para sinecuras
quanto para cargos muito sérios, por exemplo, também, para patentes de oficiais,
mantendo-se remanescentes desta situação até o século XIX. Em casos isolados,
o sentido econômico dessas relações pode modificar-se até o ponto em que o
preço de compra assume, em parte ou inteiramente, o caráter de uma fiança da
fidelidade ao cargo. Isto, porém, não constituía a regra. Mas todo tipo de cessão
ao funcionário, para sua exploração própria, de direitos de utilização, tributos e
serviços que cabem ao senhor como tal significa, sempre, um abandono do tipo
puro da organização burocrática. O funcionário que se encontra nesta situação
tem um direito de posse ao cargo. E este é o caso, em grau ainda mais alto,
quando a relação estabelecida entre o dever do cargo e a remuneração é tal que
o funcionário não entrega nada das receitas obtidas mediante os objetos que lhe
foram cedidos, mas dispõe destes exclusivamente para seus fins privados, prestando
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em compensação ao senhor serviços de caráter pessoal ou religioso. Nos casos da
atribuição vitalícia de receitas de alguma forma materialmente fixadas ou da exploração
essencialmente econômica de terras ou outras fontes de renda, como
remuneração pelo cumprimento de deveres de cargo reais ou fictícios, a cuja
garantia econômica estes bens são permanentemente destinados por parte do
senhor, falaremos de "prebendas" e de organização burocrática prebendal. A transição
entre esta situação e o funcionalismo assalariado é gradual. De caráter
"prebendal" era, quase sempre, na Antiguidade e na Idade Média, mas também,
em parte, na Época Moderna, a dotação econômica dos sacerdotes, mas a mesma
forma encontramos em quase todas as épocas, também, noutras áreas. No direito
sacro chinês, o específico caráter "prebendal" de todos os cargos tem a conseqüência
de que a abstenção do desfrute da propriedade, prescrita durante o tempo
ritual de luto pelo pai e outras autoridades domésticas (originalmente por causa
da malevolência do chefe de família falecido, a quem esta propriedade pertencera),
obriga o enlutado a renunciar a seu cargo, o qual era considerado, do ponto
de vista puramente prebendal, uma fonte de renda. Mais um passo no
distanciamento da pura burocracia assalariada é dado pela prática de conceder
não apenas direitos econômicos, como também direitos de mando para exercício
próprio, exigindo-se, como contraprestação, serviços pessoais para o senhor. Os
direitos de mando concedidos podem ser de caráter diverso, proporcionando,
por exemplo, aos funcionários políticos mais o caráter de senhores feudais ou
mais o de autoridades administrativas. Em ambos os casos, e sem qualquer dúvida
no último, ocorre uma destruição total da natureza específica da organização
burocrática: encontramo-nos na esfera da organização feudal da dominação.
Todos esses tipos de atribuições de receitas em espécie ou de exploração
de fontes de renda em espécie, como dotação dos funcionários, têm a tendência
a afrouxar o mecanismo burocrático, especialmente a debilitar a subordinação
hierárquica. Esta subordinação alcança o caráter mais rigoroso na disciplina do
funcionalismo moderno. Somente onde a sujeição dos funcionários ao senhor era
absoluta também em sentido puramente pessoal, isto é, no caso da administração
por parte de escravos ou empregados tratados como se fossem escravos, podia ser
alcançada, pelo menos sob uma direção muito enérgica, uma precisão semelhante
àquela que apresentam, no Ocidente da atualidade, os funcionários contratados.
Nos países com economia não-monetária da Antiguidade, os funcionários
egípcios, ainda que nem sempre juridicamente, são de fato escravos do faraó. Os
latifundiários romanos confiavam a tesouraria, de preferência, a escravos, por
causa da possibilidade de tortura. Na China, procurava-se conseguir um efeito
semelhante pelo emprego freqüente do bambu como meio disciplinar. No entanto,
as possibilidades de um efeito contínuo de meios coativos diretos são pouco
favoráveis. Por isso, um salário garantido em dinheiro, em conexão com a possibilidade
de uma carreira que não depende puramente do acaso e da arbitrariedade,
da disciplina e do controle enérgicos, mas que respeita o sentimento de dignidade,
além do desenvolvimento de um sentimento de honra estamental e a
possibilidade de crítica pública, oferece, segundo toda experiência, o ótimo relativo
para o estabelecimento e a conservação de uma mecanização rigorosa do
aparato burocrático, e, sob este aspecto, ele funciona com maior segurança do
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que qualquer escravização jurídica, pois uma forte consciência estamental dos
funcionários não apenas é compatível com a disposição à subordinação incondicional
aos superiores, mas - como no caso do oficial - é conseqüência desta,
por equilibrar o sentimento de dignidade pessoal dos funcionários. O caráter
profissional puramente "objetivo" do cargo, com sua separação, por princípio,
entre a esfera privada do funcionário e a da atividade oficial, facilita a adaptação
às condições objetivas fixas dadas, de uma vez por todas, do mecanismo baseado
em disciplina.
Portanto, ainda que o desenvolvimento pleno da economia monetária não
seja uma condição prévia indispensável da burocratização, esta última, como estrutura
especificamente contínua, está vinculada a um pressuposto: a existência
de receitas contínuas para sua conservação. Onde quer que estas não possam
provir do lucro privado - como na organização burocrática das grandes empresas
modernas - ou de tributos fundiários - como nos senhorios feudais -, um
firme sistema de impostos é a condição prévia da existência permanente de uma
administração burocrática. E para este, pelas razões gerais conhecidas, a economia
monetária plenamente desenvolvida oferece a única base segura. Por isso, o
grau de burocratização da administração tem sido, muitas vezes, relativamente
maior em comunidades urbanas com economia monetária plenamente desenvolvida
do que nos Estados contemporâneos, com território muito mais extenso.
Mas, logo que estes últimos conseguiram desenvolver um sistema tributário regular,
a burocracia alcançou neles uma extensão muito maior do que nos Estadoscidade,
aos quais, enquanto seu tamanho se mantém dentro de limites modestos,
é por toda parte mais adequada a tendência à administração plutocrática por um
colégio de honoratiores, pois a verdadeira base da burocratização da administração
é, desde sempre, um desenvolvimento específico das tarefas administrativas,
que implica, em primeiro lugar:
2) Seu desenvolvimento quantitativo. Na área política, por exemplo, constituem
a base clássica da burocratização o grande Estado e o partido de massas.
Mas isto não significa que toda constituição historicamente conhecida de um
grande Estado envolvesse uma administração burocrática, pois a subsistência
puramente temporal de um grande Estado já existente ou a homogeneidade da
cultura por esta sustentada nem sempre dependiam de uma estrutura burocrática
deste Estado. Mas, no império chinês, por exemplo, este era, em alto grau, o
caso. A subsistência dos numerosos grandes impérios africanos e de estruturas
semelhantes era efêmera, em primeiro lugar, em virtude da ausência de um aparato
de funcionários. Do mesmo modo, decaiu a unidade estatal do império
carolíngio com a dissolução de sua organização administrativa, a qual, no entanto,
era predominantemente de caráter patrimonial e não burocrático. Ao contrário,
do ponto de vista puramente temporal, o império dos califas e seus predecessores
em solo asiático, com sua organização administrativa essencialmente patrimonial
e prebendal, e o Sacro Império Romano, apesar da ausência quase total de
burocracia, perduravam durante longo tempo, representando, além disso, uma
unidade cultural quase tão forte quanto aquela que costumam criar os complexos
políticos burocráticos. E o Império Romano antigo, apesar da burocratização
crescente, decaiu internamente precisamente durante o desenvolvimento desta,
ECONOMIA E SOCIEDADE 209
em conseqüência da forma de distribuição dos gravames estatais ligada a ela, que
favorecia a economia não-monetária. No entanto, a subsistência temporal das
primeiras formações mencionadas, sob o aspecto da intensidade de sua unidade
puramente política, constituía, essencialmente, uma união pouco estável e apenas
nominal, com caráter de um conglomerado e capacidade de ação política
cada vez menor. Sua unidade cultural relativamente grande era produto, em parte,
de formações eclesiásticas rigorosamente homogêneas, crescentemente burocráticas
no Ocidente medieval, e em parte de uma homogeneidade quase completa
da estrutura social, a qual, por sua vez, representa uma repercussão e transformação
da primitiva unidade política, sendo ambos os fatores manifestações de
uma estereotipagem cultural ligada à tradição que favorecia o Estado de equilíbrio
pouco estável. Ambos constituíam um fundamento tão firme que até grandiosas
tentativas de expansão, como as Cruzadas, apesar da ausência de uma intensa
unidade política, podiam ser realizadas, por assim dizer, como "empreendimentos
privados", cujo fracasso e decurso, politicamente muitas vezes irracionais, se
deviam, no entanto, à falta de um poder político homogêneo e intensivo para
apoiá-las. Sem dúvida alguma, os germes da formação de Estados intensiva e
"moderna", na Idade Média, não apenas costumavam aparecer acompanhados
pelo desenvolvimento de complexos burocráticos, como foram também os complexos
políticos burocraticamente mais desenvolvidos que destruíram, finalmente,
aqueles conglomerados baseados, essencialmente, num Estado de equilíbrio
pouco estável.
A decadência do Império Romano da Antiguidade foi até parcialmente condicionada
pela burocratização de seu aparato militar e administrativo: esta somente
podia ser realizada mediante a introdução simultânea de um método de
distribuição dos gravames estatais que conduziu a uma crescente importância
relativa da economia não-monetária. Sempre contribuem, portanto, componentes
individuais. Também o fato de que a "intensidade" da ação estatal, para fora e
para dentro, tratando-se exteriormente da força expansiva, e internamente da
influência estatal sobre a cultura, encontrava-se em relação direta com o grau de
burocratização; tal fato pode ser considerado, quanto à primeira situação, somente
o "normal", mas não uma regra sem exceção, pois dois dos complexos políticos
mais expansivos - o Império Romano e o Império Britânico - baseavam-se,
precisamente em seu período mais expansivo, apenas em pequena parte num
fundamento burocrático. O Estado normando na Inglaterra realizou ali uma rigorosa
organização com fundamento na hierarquia feudal. Mas recebeu sua unidade
e força, em alto grau, da burocratização extraordinariamente rigorosa, em comparação
a outras formações políticas da época feudal, da contabilidade real
(exchequer). O fato de que o Estado inglês, a seguir, não participou do desenvolvimento
continental em direção ao burocratismo, mas manteve o sistema de administração
de honoratiores, devia-se, bem como a administração republicana de
Roma, ao lado da ausência (relativa) do caráter continental, a outras condições
também individuais, cuja importância vai diminuindo na Inglaterra atual. Uma
dessas condições é o caráter dispensável de um exército permanente tão grande
quanto é necessário, com igual tendência de expansão, para o Estado continental
com suas fronteiras. Por isso, intensificou-se em Roma a burocratização com a
210 MAX WEBER
transformação de império litorâneo em império continental. De resto, a vantagem
técnica de um aparato burocrático (precisão e harmonia do funcionamento) era
substituída na estrutura de dominação romana, no tocante à administração, sobretudo
à administração realizada fora do perímetro urbano, pelo caráter rigorosamente
militar dos poderes magistráticos, desconhecido nesta forma entre todos
os demais povos, e a continuidade estava garantida pela posição, também singular,
do Senado. E outra condição, que não devemos esquecer, deste caráter dispensável
da burocracia era, tanto ali quanto na Inglaterra, a circunstância de que
o poder público "minimizava", progressivamente, para dentro, o âmbito de suas
funções, isto é, limitava-o àquilo que exigia diretamente a "razão de Estado",
como tal. Geralmente, os poderes públicos continentais do início da Época Moderna
concentravam-se, no entanto,' nas mãos daqueles príncipes que com menos
escrúpulos seguiam o caminho da burocratização da administração. É óbvio
que o grande Estado moderno depende tecnicamente, com o decorrer do tempo,
cada vez mais, de uma base burocrática, e isto tanto mais quanto maior é sua extensão,
particularmente quando é uma grande potência ou está a caminho de sê-lo.
O caráter de um Estado não-burocrático, pelo menos não no pleno sentido
técnico, que ainda conservam os Estados Unidos, vem inevitavelmente a ser
substituído, também formalmente, pela estrutura burocrática, ao aumentarem os
possíveis focos de conflitos exteriores e ao tornar-se cada vez mais urgente a
necessidade de uma administração homogênea no interior. Do ponto de vista
material, a forma parcialmente não-burocrática da estrutura do Estado está ali compensada
por uma estrutura burocrática muito rigorosa das formações que exercem,
de fato, a dominação política: os partidos, sob a liderança de especialistas profissionais
na tática organizacional e eleitoral. O exemplo mais evidente da importância do
puramente quantitativo como alavanca da burocratização de formações sociais é precisamente
a organização crescentemente burocrática de todos os autênticos partidos
de massas, aos quais pertencem, entre nós, sobretudo a social-democracia e, no
exterior, em maior escala, os dois partidos "históricos" americanos.
3) Mais do que a ampliação extensiva e quantitativa da esfera de tarefas da
administração, porém, sua ampliação intensiva e qualitativa e seu desenvolvimento
interno dão origem a uma burocratização. A direção em que se realiza este desenvolvimento
e sua razão podem ser muito diversas. No país mais antigo com administração
estatal burocrática, o Egito, foi a inevitabilidade técnico-económica de uma regulamentação
pela economia pública do provimento de água para todo o país, atuando
a partir do governo, que criou o mecanismo de escribas e funcionários, o qual encontrou,
então, sua segunda grande esfera de ação, já muito cedo, nas extraordinárias
atividades de construção, militarmente organizadas. Na maioria das vezes, como
já mencionamos, atuaram no sentido da burocratização necessidades que surgiram
devido à criação de exércitos permanentes, condicionada pela situação política de
poder, e ao correspondente desenvolvimento da administração financeira. No Estado
moderno, atuam, no mesmo sentido, além disso, as exigências crescentes dirigidas à
administração, condicionadas pela complexidade cada vez maior da cultura. Enquanto
encontramos, também e precisamente, nos Estados com dominação de honoratiores
(Roma, Inglaterra, Veneza) consideráveis expansões exteriores, especialmente ultramarinas,
a "intensidade" da administração, isto é, a adoção do maior número possível
ECONOMIA E SOCIEDADE 211
de tarefas para serem tratadas e resolvidas na empresa própria do Estado, está relativamente
muito pouco desenvolvida - como veremos noutra ocasião - nos grandes
estados de honoratiores, particularmente em Roma e na Inglaterra, em comparação
aos estados burocráticos. Isto significa: em ambos os casos, a estrutura do poder
público influenciou fortemente a cultura. Mas isto ocorreu relativamente pouco na
forma de empresas e controle estatais. Isto se aplica a muitas áreas, desde a justiça até
a educação. As exigências culturais crescentes, por sua vez, estão condicionadas,
ainda que em grau diverso, pelo desenvolvimento da riqueza das camadas mais influentes
no Estado. Neste sentido, a burocratização progressiva é uma função da propriedade
crescentemente disponível para o consumo e empregada neste e de uma técnica
cada vez mais refinada, correspondente às possibilidades assim criadas, do estilo de
vida. Quanto à repercussão na situação geral de necessidades, isto condiciona a crescente
indispensabilidade subjetiva de uma previdência interlocal e organizada em
economia pública, isto é: burocrática, para as mais diversas necessidades da vida, que
antigamente eram desconhecidas ou satisfeitas localmente ou pela economia privada.
Dos fatores puramente políticos, atua com intensidade especial em direção à
burocratização a crescente necessidade de ordem e proteção ("polícia") em todas as
áreas, por parte de uma sociedade acostumada com uma pacificação firme e absoluta.
Um caminho contínuo conduz a influência puramente sacra ou arbitral dos conflitos
sangrentos, que coloca a garantia de justiça e segurança totalmente nas mãos dos
membros do clã, com seu dever de apoio ao juramento e de vingança, até a posição
atual do policial, como "representante de Deus na terra". Dos outros fatores, atuam,
em primeiro lugar, as múltiplas tarefas ditas "político-sociais", que são, em parte, impostas
ao Estado moderno pelos interessados, em parte, por ele usurpadas, seja por
motivos políticos de poder, seja por motivos ideológicos. Estas estão, em alto grau,
natural e economicamente condicionadas. Dos fatores essencialmente técnicos, por
fim, cabe mencionar os meios de comunicação e transporte especificamente modernos
(vias terrestres e fluviais, ferrovias, telégrafos, etc.) a serem administrados em
economia pública, em parte por necessidade, em parte por conveniência técnica,
como precursores da burocratização. Estes fatores desempenham, hoje, neste processo,
muitas vezes, um papel semelhante àquele das canais da Mesopotâmia e da regulação
do Nilo, no antigo Oriente. Por outro lado, o grau de desenvolvimento dos meios de
comunicação e transporte constitui, para a possibilidade de uma administração burocrática,
uma condição de importância decisiva, ainda que não seja a única. No Egito,
sem a via natural do Nilo, a centralização burocrática, na base de uma economia quase
puramente não-monetária, jamais poderia ter alcançado o grau que, de fato, alcançou.
Na Pérsia moderna, confiou-se oficialmente aos funcionários de telégrafos a informação
do xá sobre todos os acontecimentos nas províncias, passando-se por cima das
autoridades locais, e concedeu-se a todo mundo o direito de queixar-se diretamente
por telégrafo, para fomentar a centralização burocrática. O Estado moderno do Ocidente
somente pode ser administrado na forma em que isto efetivamente acontece,
porque domina a rede telegráfica, e os correios e as ferrovias estão à sua disposição.
Estes, por sua vez, estão intimamente ligados ao desenvolvimento de um
grande tráfico interlocal de bens, o qual vem, assim, a figurar entre os fenômenos
concomitantes causais na formação dos Estados modernos. Mas, como já vimos,
isto não se aplica a todos os casos do passado.
212 MAX WEBER
4) A razão decisiva do avanço da organização burocrática sempre foi sua
superioridade puramente técnica sobre qualquer outra forma. A relação entre um
mecanismo burocrático plenamente desenvolvido e as outras formas é análoga à
relação entre uma máquina e os métodos não-mecânicos de produção de bens.
Precisão, rapidez, univocidade, conhecimento da documentação, continuidade,
discrição, uniformidade, subordinação rigorosa, diminuição de atritos e custos
materiais e pessoais alcançam o ótimo numa administração rigorosamente burocrática
(especialmente monocrática) exercida por funcionários individuais treinados,
em comparação a todas as formas colegiais ou exercidas como atividade
honorária ou acessória. Quando se trata de tarefas complexas, o trabalho burocrático
remunerado não apenas é mais preciso, como também muitas vezes mais
barato no resultado final do que o formalmente não-remunerado, honorário.
A atividade honorária é uma atividade acessória, por isso funciona, em regra,
mais devagar, está menos vinculada a esquemas e é menos formal e, portanto,
menos precisa, menos uniforme, por depender menos das autoridades superiores,
é menos contínua e, em conseqüência da instalação e do aproveitamento
quase inevitavelmente pouco econômicos do aparato de funcionários subalternos
e meios técnicos, muitas vezes, de fato, muito cara. Isto se aplica, sobretudo,
quando se pensa não apenas nos gastos efetivos do erário - que certamente são
muito mais altos na administração burocrática, especialmente em comparação à
administração não-remunerada exercida por honoratiores -, mas sim nos freqüentes
prejuízos econômicos dos dominados, por perda de tempo e falta de
precisão. A possibilidade de uma administração permanente não-remunerada,
exercida por honoratiores, existe, em regra, somente onde as funções podem ser
satisfatoriamente exercidas como "atividade acessória". Alcança seus limites com
a intensificação qualitativa das tarefas enfrentadas pela administração - hoje
também na Inglaterra. O trabalho organizado em forma colegial, por outro lado,
condiciona atritos e retardações, compromissos entre opiniões e interesses contrários,
realizando-se, portanto, com menos precisão e menos dependência de autoridades
superiores e, por isso, de maneira menos uniforme e mais devagar. Todos os
progressos da organização administrativa prussiana têm sido, e serão também no
futuro, progressos do princípio burocrático, especialmente do monocrático.
A exigência da realização mais rápida possível das tarefas oficiais, além de
inequívoca e contínua, é atualmente dirigida à administração, em primeiro lugar,
pela economia capitalista moderna. As modernas empresas capitalistas de grande
porte são elas mesmas, em regra, modelos inigualados de uma rigorosa organização
burocrática. Suas relações comerciais baseiam-se, sem exceção, em crescente
precisão, continuidade e, sobretudo, rapidez das operações. Isto está condicionado,
por sua vez, pela natureza peculiar dos modernos meios de transporte e
comunicação, dos quais faz parte, entre outras coisas, o serviço de informações
da imprensa. A aceleração extraordinária na transmissão de comunicados públicos
de fatos econômicos ou puramente políticos exerce, como tal, uma forte
pressão contínua em direção à maior aceleração possível do tempo de reação da
administração diante das situações dadas em cada momento, e o ótimo, neste
sentido, pode somente ser alcançado, em regra, por uma organização burocrática
rigorosa. (A circunstância de que o aparato burocrático pode também produzir, e
ECONOMI1\ E SOClED1\DE 213
de fato produz, certos obstáculos que impedem uma resolução adequada do caso
individual não pode ser tratada neste lugar.) Sobretudo, porém, a burocratização
oferece o ótimo de possibilidade para realizar o princípio da repartição do trabalho
administrativo segundo aspectos puramente objetivos, distribuindo-se as tarefas
especiais entre funcionários especializados, e que cada vez mais se aprimoram
na prática contínua. A resolução "objetiva" significa, neste caso, em primeiro
lugar, a resolução sem considerações pessoais, segundo regras calculáveis. Mas
"sem considerações pessoais" é também o lema do "mercado" e de toda perseguição
de interesses puramente econômicos, em geral. A realização conseqüente
da dominação burocrática significa o nivelamento da "honra" estamental e, portanto,
quando não se restringe ao mesmo tempo o princípio da liberdade de
mercado, a dominação universal da "situação de classe". Se esta conseqüência da
dominação burocrática não se deu por toda parte paralelamente ao grau de
burocratização, isto se deve à diversidade dos possíveis princípios que determinam
a cobertura das necessidades nas comunidades políticas. Mas também para a
burocracia moderna, o segundo elemento, as "regras calculáveis", tem importância
predominante. A peculiaridade da cultura moderna, especialmente a de sua
base técnico-econômica, exige precisamente esta "calculabilidade" do resultado.
A burocracia em seu desenvolvimento pleno encontra-se, também, num sentido
específico, sob o princípio sine ira ac studio. Ela desenvolve sua peculiaridade
específica, bem-vinda ao capitalismo, com tanto maior perfeição quanto mais se
"desumaniza", vale dizer, quanto mais perfeitamente consegue realizar aquela
qualidade específica que é louvada como sua virtude: a eliminação do amor, do
ódio e de todos os elementos sentimentais, puramente pessoais e, de modo geral,
irracionais, que se subtraem ao cálculo, na execução das tarefas oficiais. Em vez
do senhor das ordens mais antigas, movido por simpatia pessoal, favor, graça e
gratidão, a cultura moderna exige para o aparato externo em que se apóia o
especialista não-envolvido pessoalmente e, por isso, rigorosamente "objetivo", e
isto tanto mais quanto mais ela se complica e especializa. E tudo isto a estrutura
burocrática oferece numa combinação favorável. Sobretudo é só ela que costuma
criar para a jurisdição o fundamento ·para a realização de um direito
conceitualmente sistematizado e racional, na base de "leis", tal como o criou,
pela primeira vez, com alta perfeição técnica, a época imperial romana tardia.
Na Idade Média, a adoção deste direito realizou-se junto com a burocratização
da justiça: a penetração dos especialistas racionalmente treinados no lugar da antiga
aplicação do direito, ligada à tradição ou a pressupostos irracionais.
Como forma oposta à aplicação "racional" do direito, na base de conceitos
jurídicos estritamente formais, temos uma aplicação do direito que, em primeiro
lugar, se vincula a tradições sagradas e que resolve o caso concreto que não pode
ser decidido claramente a partir desta fonte ou mediante uma "revelação" concreta
(oráculo, sentenças proféticas ou juízo divino - justiça "carismática") ou - e
somente estes casos nos interessam aqui - 1) de modo não-formal, segundo
concretos juízos valorativos éticos ou de outro modo práticos: "justiça de cádi"
(como R. Schmidt a chamou acertadamente) ou 2) de modo formal, mas não pela
subordinação a conceitos racionais, e sim por recorrer a "analogias" e apoiar-se
em "precedentes judiciais" concretos, interpretando-os: "justiça empírica". A justiça
214 MAX WEBER
de cádi não conhece nenhum "considerando"; a justiça ernpmca, em seu tipo
puro, não conhece o "considerando" racional em nosso sentido. O caráter valorativo
concreto da justiça de cádi pode chegar até a ruptura profética com toda tradição,
a justiça empírica, por sua vez, pode ser sublimada e racionalizada até se tornar
uma arte. Já que as formas de dominação não-burocráticas - como será exposto
noutro lugar - apresentam uma coexistência peculiar de uma esfera rigorosamente
vinculada à tradição, por um lado, e de livre-arbítrio e graça, por outro,
são muito freqüentes formas combinadas e intermédias entre os dois princípios.
Na Inglaterra, por exemplo - como descreve de forma plástica Mendelssohn -,
uma ampla camada inferior da justiça é, ainda hoje, quanto às práticas, "justiça de
cádi", em um grau que dificilmente pode ser imaginado no continente. Nossa
justiça de jurados, que exclui a indicação das razões do veredicto, funciona, na
prática, como se sabe, muitas vezes da mesma maneira - e de modo geral, aliás,
deve-se ter muito cuidado com a crença de que princípios jurídicos "democráticos"
sejam idênticos a uma aplicação "racional" (no sentido de formal) do direito.
Muito ao contrário, como será exposto noutro lugar. Por outro lado, a justiça
inglesa (e a americana) dos grandes tribunais centrais continua sendo, em alto
grau, justiça empírica, especialmente justiça baseada em precedentes. A razão do
fracasso de todas as tentativas racionais de codificação e também da adoção do
direito romano encontrava-se, na Inglaterra, na resistência eficaz das grandes
corporações de advogados, uniformemente organizadas, uma camada de
honoratiores monopolizadora, de cujo meio se recrutavam os juízes dos grandes
tribunais. Mantinham em suas mãos a educação jurídica - à maneira de uma arte
empírica de alto nível técnico - e lutavam, com êxito, contra os esforços por
estabelecer um direito racional, que ameaçavam sua posição social e material e
partiam, sobretudo, dos tribunais eclesiásticos e também, temporariamente, das
universidades. A luta dos advogados da common law contra o direito romano e
eclesiástico e contra a posição poderosa da igreja em geral tinha neste processo,
em grande parte, causas econômicas: seu interesse em emolumentos, o que revela
claramente a forma das intervenções do rei nesta luta. Mas sua posição poderosa,
que saiu vitoriosa desta luta, estava condicionada pela centralização política.
Na Alemanha faltava, sobretudo por razões políticas, um estamento de honoratiores
socialmente poderosos que, à maneira dos advogados ingleses, poderia ter sido
portador de um exercício nacional do direito, elevando o direito nacional ao
nível de uma arte com ensino regulamentado e opondo resistência à penetração
da instrução tecnicamente superior dos juristas formados no direito romano. Não
foi a melhor adaptação do direito romano material às necessidades do capitalismo
nascente que decidiu, neste caso, sua vitória - pois quase todas as instituições
jurídicas específicas do capitalismo moderno são alheias ao direito romano
e de origem medieval. Foi, ao contrário, sua forma racional e, sobretudo, a necessidade
técnica de colocar nas mãos de especialistas racionalmente instruídos
(e isto significa: formados nas universidades no direito romano) a realização dos
processos judiciais, em face do procedimento probatório racional exigido pelos
casos concretos cada vez mais complexos e pela economia crescentemente racionalizada,
em lugar da primitiva averiguação da verdade, universalmente existente,
mediante revelação concreta ou fiança sacra. Esta situação estava naturalmente,
ECONOMIA E SOCIEDADE 215
em alto grau, condicionada, entre outras coisas, pela estrutura transformada dá
economia. Mas este fator atuava por toda parte, também na Inglaterra, onde o
poder real introduziu o procedimento probatório racional sobretudo em favor
dos comerciantes. A razão principal da diferença, que, não obstante, existia no
desenvolvimento do direito material entre a Inglaterra e a Alemanha, como já
resulta disto, não se encontra nesta circunstância, mas tem sua origem na legalidade
intrínseca do desenvolvimento das estruturas de dominação dos dois países:
na Inglaterra, uma justiça centralizada e ao mesmo tempo dominação de
honoratiores; na Alemanha, ausência de centralização política e ao mesmo tempo
burocratização. O país que primeiro alcançou na Época Moderna um capitalismo
intensamente desenvolvido, a Inglaterra, conservou, por isso, uma justiça menos
racional e menos burocrática. O capitalismo na Inglaterra, porém, podia facilmente
aceitar esta situação sobretudo porque a natureza da organização judicial e do
procedimento processual equivalia, de fato, até a Época Moderna, a uma negação
quase total de justiça aos economicamente fracos. Este fato e a forma demorada e
dispendiosa da transferência de bens de raiz, também condicionada por interesses
econôrnicos dos advogados, influenciaram profundamente, por outro lado, a organização
agrária da Inglaterra, em favor da acumulação e imobilização das terras.
A aplicação de direito romana, por sua vez, era na época da República uma
mistura peculiar de elementos racionais, empíricos e até de justiça de cádi.
A nomeação dos jurados, como tal, e as actiones in jactum do pretor, inicialmente
sem dúvida concedidas "caso por caso", continham um elemento do último
tipo. A "jurisprudência cautelar" e tudo que procedeu dela, inclusive uma parte
da prática dos juristas clássicos de inquirir os respondentes, tinham caráter
"empírico". A mudança decisiva do pensamento jurídico em direção ao racional
foi pela primeira vez preparada pela forma técnica da instrução processual, mediante
as fórmulas baseadas em conceitos jurídicos do edito pretório. (Hoje, sob o
domínio do princípio de substantificação, em que é decisiva a apresentação dos
fatos, e sem importância o ponto de vista jurídico que faz parecer justificada a
queixa, falta a obrigação de elaborar, de forma formalmente inequívoca, o alcance
dos conceitos, tal como a produziu a elevada cultura técnica do direito romano.)
Neste sentido, portanto, interferiam no desenvolvimento fatores essencialmente
ligados à técnica processual que resultavam, apenas indiretamente, da estrutura
do Estado. Mas a racionalização do direito romano, como sistema conceituai
completo e cientificamente aplicável - racionalização que distingue este direito
de todos os produtos do Oriente e também do helenismo - tornou-se perfeita
somente na época da burocratização do Estado.
Um exemplo de justiça empírica, vinculada à tradição e não-racional, porém
"racionalista", é dado pelas "respostas" dos rabinos no Ta/mud. Pura "justiça de
câdi", vinculada à tradição, é todo veredicto profético, segundo o esquema: "está
escrito, mas eu vos digo". Quanto mais acentuado o caráter religioso da posição
do cádi (ou do juiz do mesmo tipo), tanto maior a liberdade com que são julgados,
sem regras compromissórias, os casos concretos dentro da esfera desvinculada
da tradição sagrada. O fato de que, por exemplo, o tribunal religioso de Túnis
(chara) decidia sobre bens de raiz segundo seu "livre-arbítrio" - como diz o
europeu - constituía, durante uma geração após a ocupação francesa, um obstáculo
216 MAX WEBER
sensível para o desenvolvimento do capitalismo. O fundamento sociológico daqueles
tipos mais antigos de justiça, na estrutura de dominação, será examinado
noutro contexto.
Sem dúvida, é certo que a "objetividade" e a "perfeição técnica" não são
necessariamente idênticas ao domínio da norma generalizante. Isto nem é o caso
na esfera da aplicação do direito modema. A idéia de um direito sem lacunas, como
se sabe, é em princípio muito discutida, e a concepção do juiz moderno como um
autómato, em que se enfia em cima a documentação mais o custo para que solte
em baixo a sentença junto com os considerandos mecanicamente obtidos de
parágrafos, é energicamente repudiada - talvez precisamente porque certa aproximação
a este tipo, como tal, estaria entre as conseqüências da burocratização
do direito. Também na esfera da aplicação do direito há áreas em que o legislador
diretamente exige do juiz burocrático uma aplicação do direito
"individualizante". E precisamente na esfera da autêntica atividade administrativa
- isto é, para toda atividade estatal que não cai na área da criação e aplicação do
direito - costuma-se exigir a liberdade e o domínio do individual, diante dos
quais as normas gerais desempenham um papel predominantemente negativo,
como limites da positiva atividade "criativa" do funcionário, que jamais deve ser
regulamentada. O alcance desta tese fica aqui em suspenso. O decisivo seria que
esta administração "livremente" criadora (e também, eventualmente, a jurisdição)
não constituiria, como o encontramos nas formas pré-burocráticas, um reino de
livre-arbítrio e graça, de avaliação e favores pessoalmente motivados, mas que,
como norma do comportamento, existam sempre o domínio e a ponderação racional
de fins "objetivos" e a entrega a estes.
Especialmente na esfera da administração estatal, aqueles que mais exaltam
a decisão "criativa" do funcionário consideram a idéia, especificamente moderna
e rigorosamente "objetiva", da "razão de Estado" a suprema e última estrela
condutora do comportamento deste.
Inseparavelmente fundidos com a canonização desta idéia abstrata e "objetiva"
estão naturalmente, sobretudo, os instintos infalíveis da burocracia para as
condições da conservação de seu poder dentro do Estado próprio Ce, por intermédio
dele, diante de outros Estados). Em última instância, são quase sempre
estes interesses de poder próprios que dão àquele ideal, que por si é de modo
algum inequívoco, um conteúdo concretamente aplicável e decidem em casos
duvidosos. Não cabe expor neste lugar os detalhes deste assunto. O decisivo
para nós é que, em princípio, atrás de todo ato de uma autêntica administração
burocrática encontra-se um sistema de "razões" racionalmente discutíveis, isto é,
a subsunção a normas ou a ponderação de fins e meios.
Também aqui a posição adotada por toda tendência "democrática", isto é,
neste caso, por toda tendência que pretende "minimizar" a "dominação", está
necessariamente dividida. A "igualdade" jurídica e a exigência de garantias jurídicas
contra a arbitrariedade requerem a "objetividade" racional formal da administração,
em oposição ao livre-arbítrio e à graça da antiga dominação patrimonial.
Mas, quando o etbos, com seus postulados de justiça material, orientados para o
caso concreto e a pessoa concreta, domina num caso singular as massas - e
queremos abstrair de outros instintos -, colide inevitavelmente com o formalismo
ECONOMIA E SOCIEDADE 217
e a fria objetividade, ligada a regras, da administração burocrática e, por esta
razão, tem que repudiar emocionalmente o que racionalmente exigiu.
Particularmente para as massas não-possuidoras, a "igualdade jurídica" formal
e a aplicação do direito e administração "calculáveis", tais como as exigem os
interesses "burgueses", não trazem vantagem alguma. Para elas, como é natural, o
direito e a administração têm que estar a serviço do nivelamento das oportunidades
de vida económicas e sociais diante dos possuidores, e esta função eles
apenas podem exercer quando adotam, em grande parte, um caráter informal (de
justiça de câdi ), devido a seu conteúdo "ético". Não apenas toda forma de "justiça
popular" - que não costuma preocupar-se com razões e "normas" racionais
-, como também toda forma de influência intensa da administração pela chamada
"opinião pública", isto é, nas condições da democracia de massas, por uma
ação social nascida de "sentimentos" irracionais e, em regra, encenada ou dirigida
por chefes de partidos e pela imprensa, malogram o decurso racional da justiça e
da administração no mesmo grau ou até em grau muito mais alto que o podia
fazer a "justiça de gabinete" de um soberano "absoluto".
5) A estrutura burocrática está acompanhada pela concentração dos meios
de serviço materiais nas mãos do senhor. Assim ocorre, na forma típica conhecida,
no desenvolvimento das grandes empresas capitalistas privadas, que têm nisto
sua característica essencial. Mas temos um processo correspondente também
nas comunidades públicas. O exército burocraticamente dirigido dos faraós, da
época tardia da república romana e do principado e, sobretudo, o do Estado
militar moderno, diante dos exércitos populares das tribos agrárias, àqueles das
cidades da Antiguidade e às milícias das cidades da alta Idade Média e a todos os
exércitos feudais caracteriza-se pelo fato de que nestes últimos o normal é o
auto-equipamento e o auto-aprovisionamento, enquanto no exército burocrático
o equipamento e o aprovisionamento se realizam a partir dos armazéns do senhor.
A guerra atual, como guerra de máquinas, faz isto tecnicamente necessário
de modo tão absoluto quanto o domínio da máquina na indústria fomentou a
concentração dos meios de atividade económica.
Ao contrário, os exércitos burocráticos 'do passado, equipados e aprovisionados
pelo senhor, surgiam quase sempre quando desenvolvimentos sociais ou
económicos tinham reduzido absoluta ou relativamente a camada dos cidadãos
economicamente capazes de equipar-se a si mesmos, de modo que seu número
não era suficiente para formar os exércitos necessários. Pelo menos não em termos
relativos, isto é, proporcionalmente à extensão do poder pretendido pelo
Estado, pois somente a forma burocrática do exército possibilita a formação de
exércitos profissionais permanentes, tais como são necessários tanto para a pacificação
duradoura de Estados extensos quanto para a guerra contra inimigos distantes,
particularmente a ultramarina. Também a disciplina militar e a instrução
técnica específicas somente são capazes, em regra, de desenvolver-se plenamente,
pelo menos no grau exigido pelos tempos modernos, no exército burocrático.
Historicamente, a burocratização do exército realizou-se, por toda parte,
paralelamente à extensão do serviço militar aos não-possuidores, pois até então
constituíra um privilégio honorífico dos possuidores (àqueles do próprio país,
como nos exércitos dos generais romanos da época republicana tardia e da im218
MAX WEBER
perial e nos exércitos modernos até o século XIX, ou de outros países, como nos
exércitos mercenários de todos os tempos). Ao lado do crescente aumento
da população e da intensidade e alcance da atividade económica - que condiciona
a crescente "indispensabilidade" das camadas aquisitivas para os fins da guerra -,
concorre em tal processo o aumento da cultura material e intelectual. Abstraindo-se
dos períodos de forte entusiasmo ideológico, costuma ser fraca, nas camadas
possuidoras, de cultura refinada, especialmente a urbana, além da aptidão,
também a inclinação a realizar o serviço grosseiro do soldado raso; e a inclinação
à profissão de oficial e a qualificação correspondente, em circunstâncias de resto
iguais, costumam ser mais próprias das camadas possuidoras rurais. Somente onde
a crescente possibilidade do emprego de máquinas na guerra exige dos líderes
qualidades de "técnico" é que se equilibra esta situação. A burocratização das
atividades militares pode basear-se no capitalismo privado, como qualquer
indústria. O recrutamento e a administração do exército em regime de capitalismo
privado, em formas muito diversas, constituíam a regra nos exércitos mercenários,
particularmente nos ocidentais, até o início do século XIX. Na Guerra dos
30 anos, na província de Brandemburgo, o próprio soldado era quase sempre
proprietário dos meios materiais de seu ofício - armas, cavalos, roupas -, ainda
que o Estado, como "empresário", por assim dizer, já os fornecesse. Mais tarde,
no exército permanente da Prússia, o chefe-de-companhia era proprietário
daqueles meios bélicos materiais, e somente desde a paz de Tilsit existe, definitivamente,
a concentração dos meios de serviço nas mãos do Estado e, paralelamente,
o uso geral de uniformes, o qual antes - na medida em que o rei não
"concedia" determinados uniformes a certas unidades militares (primeiro, em 1620,
à guarda de corpo, depois com maior freqüência sob Frederico II) - dependia,
em grande parte, do parecer do chefe-de-regimento. Conceitos como, por exemplo,
"regimento", por um lado, e "batalhão", por outro, tinham, por isso, ainda no
século XVII, regularmente significados muito diversos: somente no
último era uma unidade tática (o que hoje são ambos); o primeiro, ao contrário,
era uma unidade de empresa económica criada pela posição de "empresário"
do comandante.
Empreendimentos bélicos marítimos oficiosos (como as maonae genovesas)
e o recrutamento de exércitos figuram entre os primeiros "empreendimentos gigantescos"
capitalistas privados com estrutura, em grande parte, burocrática. Sua
"estatização" encontra um paralelo moderno naquela das ferrovias (controladas
desde o início pelo Estado).
Do mesmo modo está, em outras esferas, a burocratização da administração,
acompanhada pela concentração dos meios de serviço. A antiga administração de
sátrapas e governadores bem como a administração realizada por arrendatários
ou compradores de cargos e, no grau mais alto, a de vassalos descentralizam
os meios de serviço materiais: as necessidades locais da província, inclusive o
custo do exército e dos funcionários subalternos, são regularmente cobertas, primeiro,
a partir das receitas locais, e somente o excedente chega à caixa central.
O vassalo encarregado realiza sua administração com recursos próprios. O Estado
burocrático, ao contrário, reúne o custo total da administração estatal em seu
ECONOMIA E SOCIEDADE 219
orçamento e abastece as instâncias inferiores com os meios de serviço correntes,
regulamentando e controlando seu emprego. Para o caráter "econômico" da administração,
isto significa o mesmo que a grande empresa capitalista centralizada.
Também na área da pesquisa e do ensino científicos, a burocratização nos
"institutos" das universidades que hoje existem por toda parte (e cujo primeiro exemplo,
em escala de grande empresa, foi o laboratório de Liebig, em Giessen) é uma
função da necessidade crescente de meios de serviço materiais, situação que, devido
à concentração destes meios nas mãos do dirigente privilegiado pelo Estado, separa
a grande maioria dos pesquisadores e docentes de seus "meios de produção", do
mesmo modo que a empresa capitalista separa os trabalhadores dos seus.
Se, apesar de toda esta indubitável superioridade técnica da burocracia,
esta tem sido por toda parte um produto relativamente tardio do desenvolvimento,
contribuiu para isto, em primeiro lugar, uma série de obstáculos que somente
desapareceram definitivamente em determinadas condições sociais e políticas.
A organização burocrática impôs-se regularmente:
6) Na base de um nivelamento, pelo menos relativo, das diferenças econômicas
e sociais, na medida em que têm importância para a ocupação de cargos
administrativos. É sobretudo um fenômeno concomitante inevitável da moderna
democracia de massas, em oposição à auto-administração democrática de pequenas
unidades homogêneas. Em primeiro lugar, este já é o caso, em virtude de seu
princípio característico: a vinculação a regras abstratas do exercício da dominação,
pois esta resulta da exigência de "igualdade jurídica" no sentido pessoal e
objetivo, isto é, da condenação do "privilégio" e do repúdio, por princípio, da
resolução de problemas "caso por caso". Mas resulta também dos pressupostos
sociais de seu surgimento. Toda administração não-burocrática de formações sociais
quantitativamente grandes fundamenta-se, de alguma forma, no fato de que
se vinculam funções ou deveres administrativos a privilégios sociais, materiais ou
honoríficos já existentes. Isto tem regularmente a conseqüência de que a exploração
direta ou indiretamente econômica ou também a "social" da posição que
todo tipo de atividade administrativa concede àqueles que a realizam representa
a remuneração pelo exercício da função. Dentro da administração estatal, a
burocratização e a democratização significam, por isso, apesar de seu caráter
geralmente mais "econômico" em comparação àquelas outras formas, um aumento
das despesas efetivas dos erários públicos. No Leste da Prússia, a delegação de
quase toda a administração local e da judicatura inferior aos latifundiários constituía,
até os tempos mais recentes, a forma mais barata - pelo menos do ponto de
vista financeiro do Estado - de satisfazer as necessidades administrativas.
O mesmo se aplica à atividade dos juízes de paz na Inglaterra. A democracia de
massas que acaba com os privilégios feudais, patrimoniais e - pelo menos pela
intenção - plutocráticos na administração tem que colocar, inevitavelmente, o
trabalho profissional remunerado no lugar da tradicional administração de
honoratiores, realizada como atividade acessória. Isto não se limita às formações
estatais. Não é nenhum acaso que precisamente os partidos democráticos de massas
(na Alemanha, a social-democracia e o grande movimento agrário; na Inglaterra,
primeiro a democracia do caucus, representada por Gladstone e Chamberlain e
organizada, desde a década de 1870, a partir de Birmingham; nos Estados Unidos,
220 MAX WEBER
ambos os partidos, desde a administração de Jackson) se distanciaram mais completamente
da tradicional dominação de honoratiores - que nos antigos partidos
conservadores, mas também nos liberais, continua predominando e se baseia em
relações e prestígio pessoais - para organizar-se burocraticamente sob a direção
de funcionários de partido, de secretários de partido e de sindicatos profissionais,
etc. Na França, a tentativa de uma organização rigorosa de partidos políticos,
na base de um sistema eleitoral que a impunha, fracassou repetidas vezes,
sobretudo, na resistência dos círculos locais de honoratiores contra a democratização
dos partidos, inevitável a longo prazo, que acabaria com sua influência e se
estenderia ao país inteiro, pois todo progresso da técnica eleitoral simples, que
calcula com números, como, por exemplo (pelo menos nas condições de grandes
Estados), o sistema eleitoral propórcional, significa uma organização rigorosa,
interlocal e burocrática nos partidos e, por isso, um aumento da dominação da
burocracia de partido e da disciplina, excluindo-se os círculos de honoratiores
locais. Dentro da própria administração estatal, o progresso da burocratização,
como o fenômeno paralelo da democracia, é patente na França, na América do
Norte e, atualmente, na Inglaterra. Deve-se sempre ter em conta, naturalmente,
que o nome "democratização" pode enganar: o demos, no sentido de uma massa
não-diferenciada, nunca "administra" nas grandes associaçôes, mas é administrado,
mudando somente a forma da seleção dos chefes da administração e a proporção da
influência que ele - ou melhor, outros círculos de pessoas, constituídos a partir dele
- pode exercer, mediante o efeito da chamada "opinião pública", sobre o conteúdo
e o rumo da atividade administrativa. A "democratização" no sentido aqui adotado
não significa, necessariamente, um aumento da participação ativa dos dominados na
dominação dentro da formação social em questão. Essa pode ser a conseqüência do
processo exposto, mas não precisa sê-lo. Ao contrário, deve-se ter, precisamente
neste caso, plena consciência da circunstância de que o conceito político de democracia
deduz da "igualdade jurídica" dos dominados os postulados ulteriores: 1) de
impedir o desenvolvimento de um "estamento" fechado de "funcionários", no interesse
do acesso geral aos cargos, e 2) de minimizar seu poder de mando, no interesse
da maior ampliação possível da esfera de influência da "opinião pública", aspirando,
portanto, onde for possível, à ocupação destes cargos a curto prazo, mediante eleições
revogáveis e sem a exigência de uma qualificação específica. Por isso, entra
inevitavelmente em conflito com as tendências à burocratização por ela mesma produzidas,
em conseqüência de sua luta contra a dominação de honoratiores. Por conseguinte,
não se deve empregar neste contexto a designação, já por si pouco precisa,
de "democratização" quando se compreende por ela a minimização do poder de
mando dos "funcionários profissionais" em favor da dominação "direta", se possível,
do demos, e isto significa na prática: de seus atuais líderes de partidos. Ao contrário,
o decisivo é aqui exclusivamente o nivelamento dos dominados diante do grupo
dominante, burocraticamente estruturado, o qual, por sua vez, pode muito bem ter,
de fato, mas também formalmente, uma posição totalmente autocrática.
Na Rússia, o rompimento da posição da antiga nobreza feudal, mediante a
regulamentação do miestnitchestvo (hierarquia), e a mistura assim condicionada
desta antiga nobreza com a nobreza por serviço são um fenômeno característico
intermediário no desenvolvimento rumo à burocratização. Na China, a avaliação
ECONOMIA E SOCIEDADE 221
da posição na hierarquia, segundo o número de exames feitos e a qualificação
daí resultante para o cargo, constituía um procedimento semelhante, porém, pelo
menos teoricamente mais conseqüente. Na França, a Revolução e, de modo decisivo,
o bonapartismo fizeram a burocracia todo-poderosa. Na Igreja Católica, a
eliminação, primeiro, dos poderes intermediários feudais e, depois, de todos os
poderes locais independentes, iniciada por Gregório VII e completada pelo Concílio
Tridentino e Vaticano e, por fim, pelas disposições de Pio X, e sua transformação
em puros funcionários da instância central (em conexão com o aumento
contínuo da importância efetiva dos capelães formal e completamente dependentes,
que se devia sobretudo à organização política de partido do catolicismo)
constituíam um avanço da burocracia e, ao mesmo tempo, da democratização,
neste caso, por assim dizer, "passiva", isto é, do nivelamento dos dominados.
A substituição do exército de honoratiores, baseado em auto-equipamento, pelo
exército burocrático constitui também, por toda parte, um processo de democratização
"passiva", no mesmo sentido que também o é todo estabelecimento de uma
monarquia militar absoluta em lugar do Estado feudal ou da República de bonoratiores.
Isto se aplica também, em princípio, apesar de todas as peculiaridades, ao desenvolvimento
do Estado egípcio. No principado romano, a burocratização da administração
das províncias - por exemplo, na área da administração tributária - estava acompanhada
pela eliminação da plutocracia de uma classe de capitalistas todo-poderosa
durante a República e, com isso, por fim, do próprio capitalismo da Antiguidade.
É claro que para tais desenvolvimentos "democratizantes" quase sempre
contribuem, entre outras coisas, certas condições econômicas. Muitas vezes tratase
do surgimento economicamente condicionado de novas classes, sejam estas